主题：“土地财政”时代终结 土地出让计划逐步透明化

 

土地是房市的原材料，土地市场价格与交易动向是房地产市场的风向标，受到各方瞩目。以前房地产市场“面粉贵过面包”说明房地产市场价格畸高之源，而目前土地交易的清淡又被视为房地产行业不景气的表征。

审计署公布2007年对11个市及其所辖28个县（市、区）2004-2006年三年度国有土地出让金的征收、管理、使用及相关政策招待情况的审计调查结果。

从调查结果来看，我国土地市场存在三大问题。首先，土地出让价格在逐年提高；其次，我国土地出让存在混乱状况，各方所获土地收益并不匹配；再次，土地出让计划不透明成为高价罪魁。

  从历年调查数据来看，土地价格在逐步提高。刨去划拨用地，从2004-2006年三年度的土地出让金价格为平均每公顷土地404.5万元。1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。到2005年，每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。如果减去2004年、2005年的数据，2006年的土地拍卖价格更高，2007年则是土地价格狂飙突进、地王频频产生的一年。虽然目前各地土地价格稍有回落，招拍挂时土地流拍宗数增加，但土地价格上升趋势没有改变，土地价格的上升幅度超前反映了市场对于通胀和土地升值的预期

 

土地价格的上升导致利益分配成为全社会关注的问题，以往土地被征用者的收益无法得到保障的情况有所好转，但并未由此发生根本性的改进。

据国土部近几年执法检查的实际数据估算，每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%.按照征地制度，征用土地的补偿款为三年平均农业产量价值的6-10倍，最高标准不超过30倍。根据农业部农村经济研究中心廖洪乐研究员测算，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。也就是只有将征地补偿由现在的30倍提高到45～54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

 

按照此次审计结果，被征地农地补偿稍有提高，北京、天津、上海、重庆、合肥、济南、广州和成都8城市初步建立了被征地农民社会保障制度，截至2007年9月底，尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。合肥、成都、济南和天津4城市3年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障，根据抽查数据，7%左右的土地净收益用于被征地农民补偿，虽然已经上升，但与近两年50%以上的土地价格上涨相比，征地补偿升幅如同蜗牛跑步。

其中的主要原因在于，在土地招拍挂环节实行伪市场定价———土地管理中心可以控制推出土地的节奏，设定招标基准条件，实行市场竞价；而在土地收益分配环节则实行严格的政府控制———一系列的法律法规使被征地者根本不可能拥有价格博弈的话语权。从表面上看，降低了中国工业化、城市化成本，但实际上制造出一批无资产贫民，成为社会持续发展的极大障碍。

 

土地交易信息不透明也加剧了土地恐慌，推升土地价格恐慌性上涨。其中的溢价成为“土地财政”的源头。虽然“11城市都设有专门的土地储备和交易机构，逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度”，但各地均无土地推出具体规划，每年推出多少面积，推出几个地块，全部临时通告，人为造成抢地现象。

此次审计结果也有令人欣慰之处，土地公共财政制度开始发轫。备受瞩目的土地出让金专户管理在政府的大力推动下开始收效———11城市均设有出让金财政专户，将绝大部分出让金纳入了专户管理，其中重庆市将缴入国库的土地出让净收益全部纳入了基金预算管理，这成为土地出让净收益基本能够按照规定用途安排使用的前提。站在进一步建立土地公共财政的角度，审计署建议将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督，是土地财政公共化、法制化的必备步骤，理应大力推广。

 

至于违规使用出让金，挪用于建楼堂馆所和弥补经费、进行股权投资，甚至挪用被征地农民的社会保障金的无良机构与无良官员，按照《土地管理法》、《公务员法》等进行严惩，绝不能懈怠，否则土地黑洞会侵蚀民众的利益、中国房地产的市场基础与执政为民的根本。